国家科技计划后端资助政策及项目评估 ———以国家重大科学仪器设备开发专项为例

2019年1月25日21:52:32国家科技计划后端资助政策及项目评估 ———以国家重大科学仪器设备开发专项为例已关闭评论 164 views

武思宏 周小林 杨云 南方

( 科技部科技评估中心)

自2006 年 《国家中长期科学和技术发展规划纲要 (2006—2020 年)》实施以来, 为了不断优化科技资源配置效率, 有效发挥政府在投入中的引导和带动作用, 中国科技计划及专项积极探索实践了后补助、贷款贴息、 资本金投入、 风险投资等多元化和多渠道的投入机制[] 。 其中, 后补助政策作为中央财政经费资助方式的有益补充, 受到了国家和地方科技计划管理部门的高度关注。 特别是近年来随着国家科技体制改革的深入实施, 国务院办公厅于 2013 年初出台了《关于强化企业技术创新主体地位全面提升企业创新能力的意见》(国办发 [2013] 8 号), 提出了推进科研项目经费后补助工作, 2014 年又出台了《关于改进加强中财政科研项目和资金管理的若干意见》 (国发 [2014] 11 号), 更加明确提出了对于政府引导企业开展的科研项目, 主要由企业提出需求、 先行投入和组织研发, 政府采用 “后补助” 及间接投入等方式给予支持。 在此背景下, 2013 年, 科技部依托国家重大科学仪器设备开发专项的实施, 积极探索实施了后端资助政策, 是对国家科技计划及专项 “后补助” 政策的大胆创新。 本文将系统介绍该专项如何运用评估方法使后端资助政策落到实处。 本研究可为 “十三五” 国家科技计划管理改革的后补助政策实施提供实践经验和理论支撑。

1  中国科技计划资金后补助实施情况

后补助是政府运用财政资金支持科研活动的方式之一, 是对前补助经费资助方式的有益补充[] 。 后补助政策在国家、 地方科技计划中不同程度的进行了试点, 出台了相应的管理办法。 从国家层面来看, 自 “ 八五” 以来, 先后在国家重点新产品计划、 国家科技支撑 ( 科技攻关计划)、星火计划、 国家科技重大专项、 国家科技基础条件平台等计划/ 专项等陆续开展了后补助政策试点工作[] 。 特别是 2013 年, 为了进一步推动科技与经济结合, 强化企业技术创新主体地位, 提高财政资金的使用效益, 财政部、  科技部制定发布了《 国家科技计划及专项资金后补助管理规定》 ( 财教 [2013] 433 号)  和 《 民口科技重大专项后补助项目 ( 课题)  资金管理办法》   ( 财教 [2013 ]443 号) 。 从地方层面来看, 据不完全统计, 2000 年以来, 浙江、 云南、  江苏、  湖北、  山东、  深圳市、 沈阳市等 10 余个省市, 先后出台了 20 余项省级/ 市级科技计划项目后补助实施办法或管理规定。 本文所探讨的 “ 后补助” 政策是与 “ 前补助” 政策相对应的宏观后补助政策, 不仅仅局限于以验收方式开展后补助。

《国家科技计划及专项资金后补助管理规定》 中提出, 后补助即从事研究开发和科技服务活动的单位先行投入资金, 取得成果或者服务绩效,通过验收审查或绩效考核后, 给予经费补助的财政资助方式。 从中国已实施的科技计划及专项采取的后补助政策来看, 资助方式主要包括事前立项事后补助、 事后立项事后补助、 奖励性后补助和共享服务后补助等资助方式; 资助过程为除事前立项事后补助可安排不超过专项经费总额 30% 的启动经费外, 通常采用 “ 先实施、 后拨款” , 单位通过验收、 审查或绩效考核后, 才能获得财政补助; 资助比例大致为中央或地方财政后补助的经费数额一般不超过项目自筹研发投入的 50% ,绝大多数政策的补助比例为 30% 左右。

部分学者[ ] 分别从不同角度梳理和分析了后补助政策发挥的作用以及面临的问题和挑战。 从实施效果来看, 后补助政策有利于鼓励企业更多参与国家科技计划和专项项目的实施, 促进科技基础条件平台开放共享, 简化政府资助科研项目的过程管理和经费监管, 有助于建立科学、 合理的项目形成机制和储备机制, 有利于提高财政资金的效率性、 有效性、 公平性和公正性, 有助于将国家的战略目标导向和企业自身发展的能动性结合起来, 理顺科技计划专项研发成果有效转化的途径, 解决成果向产品、 商品转化 “ 最后一公里” 不通畅的问题。 当前, 国家和地方虽然出台了后补助的相关管理办法, 但在操作层面上, 绝大多数未出台细化的后补助实施方案或操作规则,仅约定 “ 取得成果并通过验收后给予相应补助” 。特别是, 针对补助对象和范围、 补助方法、 补助标准、 补助效果、 经费用途与验收标准等容易引起争议的内容, 仍存在不明确和不够细化的问题。此外, 针对后补助项目的监测和绩效评价工作尚未切实开展, 有待进一步加强[]

2 国家重大科学仪器设备开发专项后端资助政策

科学仪器设备是科技创新和经济社会发展的基石和重要保障[] 。 然而, 中国在科学仪器设备的研发和制造方面与发达国家相比差距十分明显,科学仪器设备大量依赖进口关键核心技术和设备受制于人[10] 。 2011 年以来, 科技部会同财政部设立了国家重大科学仪器设备开发专项 ( 以下简称仪器专项) 。 仪器专项围绕开发 “ 皮实耐用”、功能健全的科学仪器设备产品, 把应用作为仪器专项实施的出发点和落脚点, 积极推动实现成果转化。 2013 年, 为合理、 有效引导企业创新资源流向, 提升专项资助绩效, 仪器专项针对企业牵头的项目积极探索实施了后端资助政策, 这是对“ 后补助” 政策的大胆创新。

仪器专项后端资助政策规定: 先立项, 项目中期节点之前, 仅拨付 10% 的国拨经费, 企业需投入75% 以上自筹经费开展研发工作; 对实施到中期节点的项目开展中期评估, 根据中期评估结果, 决策剩余 90% 国拨经费的拨付。 即, 根据中期评估确定“对哪些项目进行后补助、 如何补助、 补助多少”。笔者认为仪器专项提出的后端资助政策应属于事前立项事中补助类型, 是对既有后补助政策的深化与拓展。 与 《国家科技计划及专项资金后补助管理规定》 的事前立项事后补助相比, 主要表现在以下几方面的不同 ( 见表 1): ①在项目牵头单位要求方面, 后端资助适用于企业; 事前立项事后补助包括企业、 科研院所、 高等院校。 ②在项目立项阶段,后端资助通过将 «项目任务书》 中明确约定了各考核指标立项、 中期、 完成时状态值以及对应的考核方法, 确保考核指标可量化、 可考核; 事前立项事后补助仅提出要具有量化考核指标, 但未提出明确要求。 ③在项目过程管理阶段, 后端资助政策通过中期评估和年度监测等精细化管理措施落地, 依据中期评估结果对项目实施弹性拨款; 事前立项事后补助未约定必需的监督检查。 ④在项目验收阶段,依据 «项目任务书》 中各考核指标约定的完成时状态值和考核方法进行考核, 中期评估结果将作为验收的重要参考依据; 事前立项事后补助对相关技术指标、 性能定量化考核。 ⑤在经费使用和管理方面,后端资助政策依托中期评估和财务验收确保中央财政资金的使用安全; 事前立项事后补助项目只要通过技术验收, 即可获得后补助资金, 且不再组织资金过程管理和财务验收, 该方式难以跟踪和确保后补助资金的使用绩效。 由此可见, 后端资助政策主要通过完善和细化 «项目任务书》 中考核指标、 开展中期评估、 年度监测、 改革经费拨款方式等项目精细化过程管理措施, 确保其真正落地。

表 1 仪器专项后端资助与 《国家科技计划及专项资金后补助管理规定》 的事前立项事后补助对比

后端资助 事前立项事后补助
项目牵头单位 企业 企业、 科研院所、 高等院校
 

项目立项阶段

• 在 《项目任务书》 中明确提出在仪器开发、 应用开发、 工程化开发和产业化方案等四个研究阶段各考核指标对应的立项、 中期、 完成时状态值以及相应的考核方法  

• 以科技成果工程化、 产业化为目标任务, 具有量化考核指标

 

项目过程管理阶段

• 开展中期评估, 已确定后半段是否获得专项经费及年度拨款比例

• 开展年度监测, 跟踪项目绩效

• 简化管理, 项目承担单位享有充分自主权, 未约定必需的监督检查
 

 

项目验收阶段

• 按照 《项目任务书》 中各考核指标约定的完成时状态值和考核方法进行考核, 采用第三方检测、 现场测试、 用户评价等方法

• 中期评估结果作为验收的重要参考依据

 

• 突出结果导向, 对相关技术指标、 性能定量化考核, 并引入用户评价、 第三方检测、 专家判定等方法

 

 

 

经费管理和使用

• 立项后拨付 10% 的专项经费, 项目承担单位在 《项目任务书》 约定的 “ 项目中期” 节点前按预算原则上已使用 75% 以上的自筹资金; 通过中期评估后, 依据评估结果按年度拨付 90% 专项经费, 项目单位按预算投入剩余的自筹资金

• 按照 《国家重大科学仪器设备开发专项资金管理办法 ( 试行)》 使用专项和自筹经费, 并需开展财务验收

 

• 项目承担单位投入自有资金

• 在项目完成任务目标通过技术验收后,按照原备案的预算给予后补助。 后补助项目不再组织资金过程管理和财务验收

此外, 相比事后补助类型, 仪器专项更适合采用后端资助政策, 即事中补助类型。 这是由于: 一是, 中国国产科学仪器制造企业十分弱小, 企业平均利润较低,相关数据显示2009年按科学仪器大行业划分, 58% 行业企业的平均利润在 500 万元以下, 实验分析仪器制造业企业只有 292 万元,这会直接影响企业的研发投入力度[11] 。 二是, 重大科学仪器设备研发项目涉及的都是各学科最前沿领域的知识与技能, 由于技术的不确定性所带来的风险更加突出[12] 。 三是,仪器专项项目研发经费需求量大, 平均国拨经费约为3000万元, 国拨和自筹经费按照 1 1 配套。 如果专项实施事后补助, 仅有极少数国产科学仪器制造企业具有雄厚的技术和资金实力开展项目研发, 却很难有效吸引创新能力强但经济实力较弱的国产科学仪器制造企业参与专项实施, 难以发挥中央财政资金“ 四两拨千斤” 的作用, 推动整个国产科学仪器行业的发展壮大。 因此, 鉴于中国科学仪器设备产业发展实际, 仪器专项创新性地实施了后端资助政策, 该政策强化了风险共担的机制, 有利于确保项目和专项目标的顺利实现, 不断提高中国科学仪器设备的自主创新能力。

3  后端资助政策项目中期评估

中期评估是落实后端资助政策的关键环节,中期评估的结果将作为项目后端资助和年度拨款的重要依据。 因此, 为了确保中期评估有据可依,避免流于形式, 仪器专项在 《项目任务书》 中,对 “ 项目中期” 的内涵和时间节点均有明确界定。对于企业牵头的项目, “ 项目中期” 原则上为自筹资金已使用 75% 以上, 项目任务过半, 取得 “ 里程碑” 式的进展 ( 已突破核心技术、 攻克关键部件, 经系统集成, 形成具有一定功能的样机) 。 同时, “ 项目中期” 一般应为项目执行周期的中间点左右。

基于后端资助政策和项目中期的内涵, 仪器专项中期评估的核心是回答 “ 企业是否真实地开展研发活动, 研发质量和进度如何, 研发关键技术和成果的就绪度如何, 企业是否真正投入 ‘ 真金白银’ , 研发经费使用是否合规合理, 研发成果的市场需求和前景如何” 六个关键问题。 围绕上述关键问题, 借鉴了其他科技计划中期评估研究与实践经验[13 18] , 结合研发投入 - 产出链条, 设计了评估逻辑模型 ( 见图 1) , 并据此确定了评价指标体系, 包括筛选性指标、 评估指标和参考性指标三部分。 一是, 筛选性指标主要考察项目执行过程中是否出现重大事项未及时报批、 经费使用严重违规的重大问题, 具有一票否决特性。 二是, 评估指标主要用于评估项目中期状态, 包括技术和财务两类指标。 技术指标包括 “ 项目中期成果与考核指标完成情况”  “ 基础条件及发展能力” 和 “ 项目关键技术状态” 三个指标, 主要回答企业研发的真实性、 质量、 进度, 以及关键技术和成果就绪度等三个关键问题。 财务指标 “ 经费到位与使用” , 重点考察专项和自筹经费的到位与使用情况, 回答企业投入和研发经费使用合规合理等两个关键问题。 三是, 参考性指标为 “ 产业化前景、 已取得的及预期效益” , 用于辅助判断从中期节点 “ 向前看” , 项目研发目标产品的市场前景及可能的经济、 社会效益, 回答研发成果的市场需求和前景这一关键问题。

针对国产科学仪器普遍存在的稳定性、  可靠性不够, 质量不过硬的问题, 在中期评估指标体系设计中, 通过重点考察与质量相关的考核指标完成情况、 引入 “ 技术就绪度” 评价指标判断项目关键技术状态、 加强项目管理方面评价等多重维度强化对仪器 “ 质量” 的评价, 引导专项项目开发 “ 皮实耐用” 的科学仪器。 特别是结合仪器开发周期特点, 有针对性的调整了 “ 技术就绪度” 九级评价指标[19] , 定量评估目标仪器的关键技术和成果的技术就绪度等级, 项目中期要求 “ 形成具有一定功能的样机” 对应需达到技术就绪度 6 级, 即在相关环境下通过系统级原理样机验证。

“ 技术就绪度” 评价指标增强了中期评估指标体系的定量性, 使评估证据更加标准化、 客观化。 相关证据使技术专家对项目的评判建立在 “ 物证” 基础上, 较好地解决了既有同行评议完全依靠专家主观性判断的难题。 更重要的是, 在评估中引入技术就绪度评价指标, 有助于引导项目研发人员全方位重视研究成果的成熟度 ( 就绪度) , 增进创新成果转化的可能性。 仪器专项项目中期评估指标体系使用步骤为: 先筛选后评估, 参考性指标作为评估补充证据, 见图 2。根据仪器专项项目评估指标得分情况、 参考性指标、实地检查等综合评估证据, 项目中期技术和财务评估将分别被划分为 A、 B、 C 三档, A 档最好, C 档最差。 中期评估项目如涉及筛选性指标中有关内容, 查实确凿且半数以上评估小组专家认同, 则直接列为D 档, 即建议终止实施。

国家科技计划后端资助政策及项目评估 ———以国家重大科学仪器设备开发专项为例

图 1 仪器专项中期评估一级指标设计逻辑模型

国家科技计划后端资助政策及项目评估 ———以国家重大科学仪器设备开发专项为例

图 2  中期评估指标体系运用流程

4  仪器专项后端资助项目中期评估案例实践

仪器专项 “ 某监测设备研制项目” 是企业牵头的后端资助项目。 运用中期评估指标体系, 对该项目开展了中期评估。 其中, 表 2 为该项目中期技术评估指标验证表。 该项目中期评估结果显示: 项目中期成果与考核指标完成情况很好, 产品的技术就绪度达到了 6 级, 项目基础条件及发展能力较好, 项目已完成产品样机开发, 形成系列产品,产业化前景良好, 项目技术评级为 A; 该项目科研经费管理较规范, 项目专项经费拨付及时, 使用情况较好, 自筹经费足额到位, 使用情况较好,固定资产使用和管理情况较好, 项目财务评级为 B。

通过对一批仪器专项项目开展中期评估, 实践证明中期评估指标体系中各级指标均能通过案卷研究、 技术就绪度评估等多种方式获取有力证据, 支撑评估人员开展对项目中期状态和项目前景的评估, 得到项目评估结论和评估等级, 验证了中期评估指标体系的合理性和可行性。

表 2   “ 某监测设备研制” 项目中期技术评估指标验证表

 

评估指标

证据 ( 举例)  

证据来源

指标名称 任务书预期指标值 实际测试指标值
 

 

 

 

项目中期成果与考核指标完成情况

最低检测限 E(C: 0 5μgC / )m3

采样 30min

0 691μgC / m3  

 

 

案卷研究、 专家评议、第三方测试、 自测试

示值误差 < ± 5% 4 194%
重复性 < 5% 2 635%
稳定性 < 5% 3 151%
在线监测设备切割性能检测方法草案 1 份 1 份
生产线 产品研究设计、 样机试制及测试的能力 完成设计方案、 装配工艺及测试工艺文件
项目关键技术状态 项目技术就绪度从 3 级提升到 6 级, 已在相关环境下通过系统级原理样机验证, 并已开展部分工程化工作 技术就绪度评估、 专家评议
 

基 础 条 件 及 发 展能力

项目单位通过 ISO9000 质量管理体系认证, 对产品具有较高的质量管控能力, 技术转化成产品能力较强  

案卷研究、 实地检查

项目组建立了总体组、 技术专家组、 用户委员会和监理组, 在技术咨询、监督管理、 统筹协调等方面发挥了积极作用, 管理规范

5  结论与建议

仪器专项属于典型的面向成果转化的国家科技计划, 自 2013 年开始对企业牵头类的项目实施后端资助。 通过对 2013 年立项项目开展中期评估,总体来看, 被评项目进展良好, 基本完成了任务书规定的中期考核指标要求。 实践证明, 实行经费后端资助政策对增强企业的市场意识和风险意识, 深化产学研合作, 提高科研经费的使用绩效,保障中央财政资金安全发挥了重要作用。

后端资助政策通过完善和细化 《项目任务书》 中考核指标、 改革经费拨款方式、 开展中期评估等项目精细化过程管理措施, 科学有效地规定了补助对象、 补助方法、 补助标准、 经费用途与中期评估标准等后补助政策中容易引起争议的内容,确保了该政策成功落地并取得了预期成效。 后端资助政策是对后补助政策的深化和拓展, 事前立项有利于确保国家目标的实现, 事中资助体现了风险共担的原则。 因此, 建议在面向成果转化的科技计划中大力推广实施。

仪器专项后端资助项目中期评估的成功开展,特别是中期评估结果成为项目管理部门后端资助后续经费支持的重要依据, 证明了中期评估指标体系的科学合理性且具有可操作性。 中期评估指标体系涵盖了 “ 项目中期成果与考核指标完成情况” “ 项目关键技术状态” “ 基础条件及发展能力”“ 经费到位与使用” “ 产业化前景、 已取得的及预期效益” 5 方面内容, 综合运用了案卷研究、 专家评议、 技术就绪度等级评估等多种评估方法, 系统、 全面获取的相关证据有力地支撑了评估人员对项目中期状态和项目前景的判断。 中期评估结果也为科技管理部门决策 “ 对哪些项目进行后补助、 如何补助、 补助多少” , 提供了全面、 有效、可信的依据。

值得一提的是, 仪器专项项目精细化的过程管理措施, 如 《项目任务书》 明确要求项目承担单位填报考核指标对应的立项、 中期、 完成时状态值以及对应的考核方法, 为相关评估证据的获取和技术就绪度评价的开展奠定了坚实的数据基础。 此外, 通过开展项目中期评估也有助于项目单位及时调整和优化项目资源配置和实施方案,确保项目顺利实施以及国家战略目标的实现。 这对其他科技计划实施的后补助项目开展监测和绩效评价具有积极的借鉴意义。

通过开展仪器专项后端资助项目中期评估,发现后端资助政策仍有优化空间, 建议适度增加前端资助比例。 评估中发现, 较高比例的自筹资金配套要求给部分创新型中小企业带来了较大的运营资金压力, 建议参照 《民口科技重大专项后 补助项目 ( 课题) 资金管理办法》  ( 财教 [2013]443 号) 中事前立项事后补助安排不超过专项经费总额 30% 的启动经费。 这有利于激励企业对研发创新的投入, 也有助于保障项目的顺利实施。

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