作者：国丽娜、邵世才
本文对欧盟“地平线2020”计划的项目资金管理进行了介绍，从申请人财务能力审查、申报预算、预算管理、资金拨付、资金监督和评估等资金管理全流程对欧盟的做法进行了分析总结，凝练出欧盟管理科研项目资金在资金分配、资金使用和风险控制方面的模式和特点，以期对我国科研人员参与“地平线2020”计划提供参考。
2013年，欧盟委员会研究理事会启动了“欧洲2020”战略。同年，全面整合了欧盟的多项科技计划，形成了欧盟“地平线2020”计划（HORIZON 2020），作为“欧洲2020”战略的主要操作工具。该计划重塑了统一的管理规则——基于合同的科研管理框架，目的是解决以往科技计划管理存在的目标分散、可操作性不强和申报繁琐等问题。欧盟的科技计划改革的目标及方向与我国当前中央财政科技计划管理改革相似，而且，欧盟委员会建立起一套共同的规则框架，适用于所有“地平线2020”的资助机构。
一、“地平线2020”计划概况
“地平线2020”计划统一了以前各自独立的欧盟研发框架计划（FP）、欧盟竞争与创新计划（CIP）、欧洲创新与技术研究（EIT）等三个研发计划，并将欧盟结构基金中用于创新的预算也囊括进来统筹管理。地平线2020计划为期7年（2014-2020年），预算总额为770亿欧元（详见图1）。这一计划涵盖了整个创新链，从前沿研究的技术开发到“贴近市场”的应用开发，相应的，资助方式包括无偿资助、奖励、贷款、股权投资等多种方式。“地平线2020”计划的宗旨是:
（1）帮助科研人员实现科研设想，获得科研上新的发现、突破和创新；
（2）促进新技术从实验室到市场的转化。“地平线2020”被欧洲领导人和欧洲议会视为推动经济增长和创造就业机会的手段，是欧盟对未来的投资。智能性增长、可持续性增长、包容性增长以及创造就业机会是欧盟发展蓝图的核心。
从科研管理体制上来看，欧盟的科研体制主要分两部分，科研与创新总司是欧盟委员会实施期科技与创新战略的主要职能部门，负责欧盟的科技战略制定、主要研发计划部署和主要改革措施等。科技计划有欧委会成立的管理机构具体负责。组织实施“地平线2020”计划的专业化管理机构主要包括：研究执行局（REA）、欧盟研究理事会执行局（ERCEA）、中小企业创新执行局（EASME）和创新与网络执行局（INEA）等四家机构。其中，REA承担了地平线2020计划的大部分组织、管理、实施以及服务支撑工作。
二、“地平线2020”计划项目资金管理关键要点
1.精细科学的经费管理制度
（1）实行预算限额制度欧盟委员会在征集项目时设定了招标预算，对不同任务和内容设定了预算限额。项目申请人在申请阶段填写预算（Estimated budget），欧盟委员会依据项目评审形成的排序清单，参考现有预算额度确定该项目是否立项，不对预算进行评估评审。因此，协议书的预算表中的预算总额是项目执行过程中可支出的“最高资助额”（“maximum grant amount”），而非真正的拨款额。项目实际执行过程中，经费采用“定期报告、按需核拨”的拨付机制，项目承担人实际获得资助额只有在项目任务完成后才最终确定，因此，欧盟的项目经费基本不存在结余问题。
（2）项目经费的合规费用
“地平线2020”计划的预算科目分为5大科目（category），分别是直接人员费用、其他直接费用（差旅、设备等）、直接分包商费用（Subcontractor，相当于中国科技计划的委托测试费等）、予以资金支持的第三方费用（相当于中国科技计划的“合作单位”）和间接费用。支出内容中，人员费用可开支科研人员（有工资性收入的人员）的工资，但条件非常严格，仅雇佣合同与项目直接相关的人员可列支，因此，高校和国立科研机构等非盈利机构的正式人员仍不能直接列支工资。人员工资的计算依据为按工作时间和小时工资额计算开支金额。此外，2015年，新修订的协议中（5），增加了非营利性机构人员费的额外补贴（或称为“奖金”），并限定了最高为8000欧元/人年。
间接费用统一按照直接费用（直接人员费和其他直接费用之和）的25%。除间接费用的其他4类费用均可使用实际发生成本法核算。此外，人员费用还可使用单元成本法核算，但欧盟委员会对使用单元成本法的单位进行了多款详细规定，适用条件包括：承担单位对人员费可提供明确记录，有时间记录系统（Time record system）等，另外，小企业主或无工资收入的个人费用也可采用单元成本法。
（3）项目预算的自行调整权限
欧盟委员会认为预算是估计的，项目承担人在项目执行期间可以进行调整。预算可自行调整的条件时：不涉及任务变化的条件下，某一类别费用的实际发生额低于预算，那么，可将差额调整到其他项目承担人或者其他预算类别。但是，欧盟并没有对预算调整的最大额度进行统一限定。同时，欧盟委员会允许承担人进行自主的预算调整，但不允许擅自任务调整，并明确了几类情况：（1）协议中采用单元成本法的费用不能调整。（2）不允许增加预算表中没有的内容。（3）不允许调整直接分包费用预算。如果承担人调整上述情况的预算，使得项目任务书发生显著变化，那么，须经欧盟委员会批准对协议进行修订。
（4）“定期报告、按需核拨”的拨款机制
“地平线2020”计划的资金拨付与项目承担人的定期报告密切联系。资金拨付一般分为预付款（启动资金）、一次或多次的中期拨款，以及余款拨付。欧盟对每个项目先扣留总经费的5%作为保证金。相应的，欧盟要求每个接受资助的承担人都应该通过电子交换信息系统提交技术、财务报告和拨款请求，经欧盟认同后，才能获得拨款。对总经费超过32.5万欧元的项目，须通过会计核算方法审计和财务报告审计才能获得尾款。因此，基本不存在大量结余资金问题。
（5）成本补偿方案
欧盟按照项目类型和承担单位类型，要求分别对项目经费进行配套，一般是试验发展类项目和企业类承担单位必须配套项目总经费的30%。为确保配套资金足额到位，欧盟采用支出分摊制，即对每一笔合规的项目支出，欧盟只核销70%，剩余的30%则由单位负担，进而保证了足额配套。
2.完备的风险预警和防控机制
（1） 事先审查项目协调单位的财务能力
项目协调单位是在项目管理中发挥联络职能，负责协调和管理欧盟资助的项目承担单位，可以理解为项目牵头单位。欧盟对于申请项目经费超过50万（包括）欧元的企业类型项目协调单位进行财务能力审查。审查的内容包括：是否具有财务独立性、是否具有足够的现金流、具有盈利能力和财务规划能力.。财务能力审查通常在项目协调单位填写注册信息的时候开展。只有通过财务能力审查才具备申请项目的资格。欧盟委员会主要通过一系列的财务指标来评价财务能力，包括盈利能力，净资产负债率，资产流动性、净资产收益率等，从而审查级别分为四挡：良好（Good），合格（Acceptable），较弱（Weak）、差（Insufficient）。财务能力审查的有效期为18个月。被审查的项目协调单位须在在电子交换系统提供资产负债表和损益表，以及最近两年的审计报告。但是，公共机构、高等学校、国际组织、成员国或其他国家提供财务担保的机构是免于财务能力审查的。
（2）事中和事后的审计“双认证”机制
为控制项目资金执行过程存在滥用的风险，欧盟委员会采用审计的“双认证”机制保障资金的安全合规。一是，欧盟委员会要求采用单元成本进行核算的项目承担人在项目执行期内提交单元成本核算方法认证报告（Certificate on the methodology for unit cost ，CoMUC）。该审计报告由独立审计师出具，对承担人成本核算的一般方法进行审计，主要目标是对单元成本核算是否符合协议中的相关条款规定进行审查。欧盟对具体审计方法和审计内容都有明确规定。项目任务结束时，欧盟委员会要求项目承担人提供由独立审计师或公职人员出具的关于项目合理支出的调查认证报告，但仅要求32.5万欧元以上项目提供。
（3）实行预扣“保证金”制度
为保证项目按计划节点完成进度、提交阶段性成果、项目资金规范管理和使用，欧盟设计了项目“保证金”制度（2），“保证金”按项目最高预算额度的5%计算。在预拨第一笔项目资金时，从中一次性扣除“保证金”，余下的拨付给承担单位。项目协议到期后，根据验收结论情况和资金拨付额度和核销额度，按照“多退少补”的原则，确定“保证金”返还情况。
3.全面实行合同管理
欧盟委员会对“地平线2020”计划的架构、规则、程序和控制策略进行了简化，形成了通用资助协议（H2020 General Model Grant Agreement，以下简称“合同”）。适用于所有“地平线2020”的资助机构。协议包括正文和附件两部分，其中，正文约定了提案的预算，各方权责，拨款、监督检查、成果应用和报告制度等全流程所有环节。内容涉及项目执行的全部主体，包括项目成员、分包方、关联及非关联第三方、项目临时成员等各类主体的权责。附件包括项目立项申请书、预算书、项目人员承诺书、财务报表、经审计的财务报告以及经审计的承担单位成本核算方法报告等6项附件。
4.监督检查及处罚
（1）在协议中事先约定监督检查事项
欧盟在协议中明确约定，在项目的执行期间或结束后，项目承担单位具有接受由欧盟执行局/欧盟委员会执行的检查、评估。审计和调查的义务。这些检查包括：①由执行局/欧盟委员会执行的检查、评估、审计；②由欧盟反欺诈局执行的调查；③由欧盟审计法院执行的检查和审计；④国际组织实施的检查、审查、审计和调查；⑤上述检查、审查、审计和调查结果的延伸调查（8）。协议中详细约定了项目承担单位接收各类监督检查方式的目标、实施时间、范围、各方的权力及义务、现场检查和监督检查成果应用等内容。
（2）明确违约责任及处罚措施
欧盟在资助协议中对各主体的权力及义务都作了明确的规定，同时，界定了违约行为。对拒绝认定费用、减少拨款、追回拨款、罚款、赔款、暂停项目、终止项目、不可抗力情况等各类处罚措施进行了详细约定。包括各类处罚情形的适用条件、款项计算方法、操作步骤及后果影响等。
参考文献：
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