新型研发机构成长路径及其特征：科技创新视角

新型研发机构的诞生和发展是当前我国大力实施创新驱动发展和科技产业革命浪潮的必然需求. 深入审视新型研发机构的发展历程及其特征，有助于精准把握新型研发机构在当前我国科技体制改革中的职能使命，以及准确研判其未来的发展方向. 鉴于此，本文以经济、科技和教育3个维度，将新型研发机构的发展历程划分为“因势而动、顺势而为、造势而起和乘势而上”4个具有时代特征的阶段，并系统分析了不同阶段新型研发机构成长的综合影响因素. 同时，从国家与地方在政策设计和实践探索两个角度，凝练新型研发机构的发展特征，旨在对新型研发机构作全景式透视，为进一步剖析我国新型研发机构的战略定位、本质特征和功能作用等方面奠定前期基础.

1 新型研发机构发展的阶段划分

章熙春等^[6]认为新型研发机构的兴起，是伴随着科技创新革命、产业经济变革和高等教育改革的综合影响，因此，本文按照科技创新、产业经济和高等教育3个维度对新型研发机构发展的影响，将新型研发机构在我国的兴起历程划分为4个阶段，如图1所示.

图 1 新型研发机构的发展阶段(来源：根据重大事件或政策的出台时间整理)Figure 1 The development stage of a new type of R&D institution

1.1 因势而动

上世纪九十年代，大量创新型企业的涌现为发达国家的经济增长提供了新的发展动力，尤其是科研成果转化效率的提升，直接影响区域产业转型的成功和经济发展的质量. 诸多国家逐渐认识到了创新的重要驱动力，强调以技术创新为核心的经济发展，充分发挥市场的调配作用，增强科技进步对经济增长的贡献，从而形成新的增长动力源. 但在实施创新发展战略过程中，各国都碰到几乎同样的困境：国立研究机构、产业战略联盟和产学研联盟等传统科研组织由于自身体制的缺陷和运行机制的不足，无法有效解决科技成果有效转化这一难题^[7]. 为此，不少国家和区域以科研组织的制度创新作为主要抓手，着手进行科技体制的改革，从而涌现了一批具有突出创新效率和崭新的科研组织.

“新型研发机构”是我国对上述这种新兴科研组织的一种特有称谓. 事实上，作为连接创新主体，推进技术研发的创新中介组织，国外早已出现较多类似的科研组织. 国外科研组织在经历“科学家或研究人员自组织—国家科研组织的建立—科研院所体制出现新的组织形式”这3个阶段的演化发展之后，国外政府普遍认识到了创新的巨大力量，科研组织的价值也在不断凸显，其建设模式、运行机制和治理体系也在进行不断的探索与尝试. 当时，美国、欧盟和日本等国家和地区都积极鼓励和支持发展这种创新科研组织，加大对其扶持力度，以促进持续性创新和颠覆性创新，这也导致在世界范围内出现了不少各具特色的新型科研组织，譬如美国的德什潘德技术创新中心、德国的弗劳恩霍应用促进协会和史太白经济促进基金会、日本的科技振兴机构和台湾的工业技师研究院等，培育新型研发机构已成为大势所趋^[8].

上世纪90年代末期，我国社会经济增速减缓、产业发展动力不足，科技创新与科技体制发展遭遇发展瓶颈. 而2008年金融危机更让人们认识到技术创新对于社会经济发展的重要作用，新一轮科技革命和产业变革正在逐步兴起，技术创新的重要性不断提升，创新链条逐步延伸乃至成熟，提升了技术转移转化效率，加快了产业变革进程，使得区域的创新往来不断密切，这也为研发机构的组织形式突破提出了必要性. 正是在这种发展的时代特征下，我国不少区域开始尝试组建新型的研发机构. 1996年12月，清华大学与深圳市政府开启先河，组建了面向市场、以企业化方式运作、理事会领导下院长负责制的深圳清华大学研究院，形成了“政−产−学−研−资”为一体的科技创新体系，在技术研发、成果转化、企业孵化和人才培养等方面彰显出比传统研发机构更高效率的功能作用，引起了政府和社会的高度关注. 随后，以深圳华大基因研究院和光启高等理工研究院、浙江加州国际纳米技术研究院、昆山工业技术研究院等为代表并具有非营利性特点的新型研发机构纷纷成立. 自此，新型研发机构在珠三角地区乃至全国地区逐步兴起.

1.2 顺势而为

21世纪初期，随着我国社会经济的加速发展，企业对技术创新的需求日益强烈，产业发展进入了转型升级阶段，迫切需要加快科技成果产业化. 但由于长期以来科技与经济结合不够紧密，出现了譬如传统制造业的创新不足走向衰落、“科技与经济两张皮”、“成果转化率不高”等矛盾问题. 技术创新的供需双侧矛盾日益突出，倒逼科技创新体制机制的变革. 因此，当时国家制定了鼓励产学研合作、协同创新等相关政策. 这种形势环境的变化，为新型科研组织的产生与发展提供了良好土壤，这个时期的新型研发机构渐露“尖尖角”^[9]. 当时，不少地区成立了一批建设模式新、体制机制新的新型研发机构，例如陕西工业技术研究院、中科院深圳先进技术研究院等. 总体来说，这一阶段新型研发机构在我国沿海省市尤其是广东省地区快速发展，主要得益于以下3个因素的影响.

第一，产学研协同创新体系不断深化，创新资源力量有效整合. 省部院产学研结合. 成为当时广东服务国家创新战略目标、建设创新型广东的重大战略举措. 在省部级相关部门的大力推行下，产学研协同创新体系建设的力度不断加大，这为新型研发机构的快速发展创造了机遇和奠定了良好基础. 传统的产学研合作体系很难突破组织形式限制，需要建设能直接支撑产业技术创新的新型研发机构，实现对“政−产−学−研−资”等多种创新资源的重构整合，从而填补区域创新链环节的缺失. 新型研发机构作为一个新生事物，其成长发展不仅有赖于国家层面的高度重视，也离不开地方政府对于产学研协同创新体系建设的不懈努力，在此基础上还提升了对于高端科研团队和领军人才的引进力度与激励力度，让创新团队和人才快速进入到各类产学研创新平台中，形成一批具有较强平台优势、人才质量较高的新型创新平台.

第二，创新需求与转型升级呼声渐涨，体制创新助推优化升级. 面对“技术需求不断增长，有效技术供给不足”的矛盾，2005年广东省在全国率先实施的“三部两院一省”的产学研合作，提出通过构建“大科技、大开放、大合作” 区域创新体系，作为创新地方产学研合作机制的重要抓手，重点提升自主创新研发效率，吸引了全国600多所高校、科研组织及超过两万名专家实地考察与合作. 企业组织实施的创新合作项目总计1200多项，年均增长43%. 此外，产业技术创新联盟模式成为当时广东开展科技合作的重要平台，曾承担了省部级以上科技项目1 000多项，合同经费超过41亿元；引进20多个领军创新人才和团队，为企业培养了上万名高层次创新人才.

第三，区域经济社会环境创新创业氛围较好，提供了开放良好的市场环境. 广东省作为改革开放以来开放程度最高、市场环境最优、包容性最强的省份之一，为新型研发机构的快速发展提供了肥沃的土壤. 广东省经济发展程度较高，基础设施建设良好，高新技术产业规模庞大，高新技术产品进出口总额位于全国前列，是我国新技术产业化发展最优的省份之一. 此外，广东省有着雄厚的经济基础以及超前的创新意识，同时还具有公平开放的社会经济以及人才环境，这为新型研发机构快速发展提供了有力支撑.

1.3 造势而起

在人口红利逐步消失、经济增长明显放缓的新常态下，提高我国的自主创新能力和科技水平成为新时期的重要目标之一. 为此，我国政府明确要大力实施创新驱动发展这一重要战略，提出要依靠科技创新培育经济增长新动能，推动产业转型升级和经济提质增效. 在此背景下，国家和地方政府都强调要大力发挥科研组织的作用，鼓励民营科研组织、企业研发机构以及产学研创新联盟等科研机构的发展，并出台了不少民办非企业和民营科研机构的扶持政策^[10].

进入21世纪后，国家出台了一系列法律法规，如《关于非营利性科研机构管理的若干意见(试行)》、《财政部国家税务总局关于非营利性科研机构税收政策的通知》等，加强对非营利性科研机构的支持力度，同时完善非营利性科研机构有关税收优惠政策. 2016年国家正式颁布了《国家创新驱动发展战略纲要》，正式提出“发展面向市场的新型研发机构”，标志着新型研发机构正式纳入国家创新体系. 2016年国务院印发了《“十三五”国家科技创新规划》，提出“培育面向市场的新型研发机构，构建更加高效的科研组织体系，同时实施促进科技成果转移转化行动，完善科技成果转移转化机制，大力推进军民融合科技创新等”，在宏观层面为新型研发机构的快速发展指明了方向. 在宏观政策指引下，江苏、福建、内蒙古等多个省份也相继出台相关政策，积极壮大本地新型研发机构发展规模. 2016年~2017年，新型研发机构在全国快速兴起；2018年，广东、江苏等多个省份不断完善新型研发机构的政策扶持体系. 在国家和地方政策的大力扶持下，这一阶段的新型研发机构实现了井喷式发展，各地掀起了新型研发机构的建设热潮，新型研发机构已然成为地方深化科技体制改革的突破口.

1.4 乘势而上

随着“大众创业、万众创新”浪潮的掀起，新型研发机构以其特殊的创新中介身份以及其独特的功能作用受到社会各界关注. 2018年3月第十三届全国人大第一次会议开幕式上，政府工作报告首次提出“以企业为主体加强技术创新体系建设，涌现一批具有国际竞争力的创新型企业和新型研发机构”，正式将新型研发机构纳入国家的顶层设计中，与科研院所、高校、企业内部研发机构等构成国家创新体系的重要驱动力，形成当前我国创新体系的重中之重^[11]. 新型研发机构的星星之火将成燎原之势，2017年中国科学技术发展战略研究院陈宝明提到，“抓住新型研发机构的发展，就是把握未来发展的先机”.

新一轮科技革命的快速推进使得全球技术创新进入密集活跃时期，以移动互联、大数据、云计算、智能终端、高端芯片为特征的新一代信息技术深度应用成为催生产业变革的重要引擎. 颠覆性创新不断涌现，产业发展“拐点”突显，颠覆性创新成为科技革命和产业变革时期的突出特征，新技术新产业厚积薄发，很多产业接近转型升级的拐点. 因此，社会发展所面临的创新需求也出现了新变化：技术创新及产业化路径缩短，基础研究与应用研究的交叉互动日益频繁，要求科研组织方式更加贴近市场需求，在科技研发上需求、生产、市场、资本能够融为一体. 颠覆性创新和产业拐点不断涌现，要求科研组织方式能够激发科研人员的积极性，破除原有“立项—科研—转化”的传统模式. 国家创新创业的蓬勃兴起，要求科研机构的组织形式能够更加开放包容，便于从全社会创新创业中汲取营养. 交叉融合群体突破性创新要求加强产业技术创新协同开放共享. 产业价值链体系与产业组织形式实现新的重塑，产业协同创新逐步向深层次、紧密化、实体化方向发展. 创新要素加速流动，要求用新体制、新机制来吸引和集聚全球创新人才、资本. 所以建设新型研发机构就成为我国与世界主要国家开展竞争的重要机制. 相比传统研发机构，新型研发机构的组织形式更容易吸引和培育高端人才，真正实现各类优质创新要素和创新资源的高密度聚集，能有效完善区域创新体系. 随着新型研发机构的高质量发展，可以预判其将成为国家创新体系中的主力军.

2 新型研发机构发展的特征分析

根据上述发展阶段的分析，发现新型研发机构的兴起与传统国立科研院所的组建有着明显不同的发展特征. 相对而言，传统国立科研院所更多地是先由中央层面根据实际需要主导设计，再向地方下设各种分机构. 而新型研发机构的兴起与发展却是先从广东省部分地级市(深圳、东莞等)萌芽开始，经全省推广后引起中央政府部门重视，再普及到其他省份. 通过梳理国家和地方层面正式颁布且首次提到新型研发机构的政策文本序列表(见表1)，可挖掘其中的内在规律^[12].

图 2 新型研发机构的发展特征Figure 2 Development characteristics of new R&D institutions

2.1 地方先行先试—中央顶层设计—地方全面突破

从空间维度来看，新型研发机构在我国的兴起经历了“地方先行先试—中央顶层设计—地方全面突破”的发展特征，逐步实现由“一枝独秀”向“百花齐放”的重大转变.

2.1.1 地方先行先试

作为我国改革开放的排头兵和创新发展的先行者，广东省对于新型研发机构的实践探索取得了很多值得总结推广的好经验好做法. 从表1可知，在地方先行先试的环节中，广东省及其地级市是全国最早出台与新型研发机构管理有关政策文件的省份. 而最早的新型研发机构——深圳清华大学研究院就落户于深圳，开启了新型科研机构的崭新探索. 随后深圳市政府围绕科技体制改革重点，面向市场需求提供了系统性的政策支持，培育出了一批如中科院深圳先进技术研究院、华大基因研究院、光启高等理工研究院等具有代表性的新型研发机构. 2014年5月深圳市颁布了《加强新型科研机构使用市科技研发资金人员相关经费管理的意见(试行)》(深财规〔2014〕7号)，该文件虽然没有正式使用“新型研发机构”这一表述，但界定了“新型科研机构”的定义，并从保障科研人员合理待遇、完善科研经费管理制度、加强科研资金执行监管、提高财政科研投入资金绩效等方面做出具体要求，旨在促进深圳市新型科研机构发展^[13].

2014年9月，东莞市出台了《东莞市加快新型研发机构发展的扶持办法》，首次使用“新型研发机构”这一术语，并明确其内涵本质“是指东莞市辖区内符合法律法规投资设立的，以市场为导向、以创新创富为动力、以驱动经济社会发展为目标，以企业化运作为模式，有效运用国内外科研院所、高等院校的人才和技术，主要从事技术开发、技术转让、技术咨询与服务、检验检测、工业设计、成果转化、产业孵化及高科技创业投资等经营活动，独立核算、自主经营、自负盈亏、可持续发展的新型法人组织”. 同时，该办法围绕“以增强运营管理机制灵活性为主线、以推动技术成果转化和产业孵化为核心、以提高财政扶持经费使用绩效为导向、以激发人才团队创新创业活力为支撑”为原则建立政策框架，在扶持对象、扶持手段、扶持额度等方面作了详细规定，通过加大建设和运营的财税扶持、加快技术创新的成果转化、促进技术服务与企业孵化良性互动、完善对科技项目的投融资功能、推动各类科技资源开展协同创新及帮助引进和留住高水平人才等37项细化措施扶持新型研发机构发展. 该文件可以说是我国早期最细化全面支持新型研发机构发展的政府部门文件.

2.1.2 中央顶层设计

新型研发机构建设在各地兴起，得到了中央政府的高度关注. 新模式下各类创新主体以新型研发机构为载体，能更好地跨界联接创新链、产业链、资金链，形成协同创新的新格局. 广东省政府于2014年末在东莞市召开了新型研发机构建设经验现场会，对深圳、东莞和中山等地市的建设经验进行总结汇报，多数与会者对广东全省新型研发机构的组建模式、运作机制和治理体系等方面的创新成效有了更直观和深刻的认识. 广东省相关领导提出以东莞市新型研发机构发展为样板，将其发展经验在全省范围内推广，提倡发挥优势、主动作为，更好地促进新型研发机构在广东落地生根，发挥其创新加速作用. 2015年5月广东省科技厅联合10个部门正式颁布了《广东省关于支持新型研发机构发展的试行办法》(粤科产学研字〔2015〕69号)这一标志性的文件，正式开启了广东省新型研发机构的建设热潮，其他地级市纷纷出台相关的管理认定和扶持新型研发机构发展的政策文件^[14].

2.1.3 地方全面突破

在宏观政策鼓舞下，广东省新型研发机构的先行先试积累了丰富的经验. 新型研发机构引起了国家以及其他省份的广泛兴趣和高度重视，纷纷组织有关部门来粤调研. 在2011年，时任国务院发展研究中心主任陈清泰向广东省省委领导提交了关于新型研发机构的第一份较为完善的政策框架建议《支持源头技术创新机构发展的建议》. 该建议得到省领导的大力支持，并提出要从源头活化技术创新，促进新型研发机构的快速发展. 同年，科技部、广东省科技厅及相关部门成立联合调研组，对广州、深圳和东莞等地的新型研发机构基本类型、发展态势及运作方式以及政策需求进行深入调研. 2012年12月，习总书记率队考察深圳光启高等理工研究院，对研究院的技术研发及产业化模式进行深入了解，高度赞同该研究院的发展模式. 2013年全国政协教科文卫体委员会调研组也到了广东省部分地区进行调研，与政府领导、机构人员等进行座谈交流，对多个具有重要价值的研发机构及高新企业进行考察，起草了《关于深化科技体制改革 促进新型研发组织发展的报告》^[15].

2.2 认定与管理—可持续发展—高质量发展

从时间维度来看，新型研发机构在我国的兴起经历了“认定与管理—可持续发展—高质量发展”的发展特征，努力实现由“以量谋大”向“以质图强”的重大转变.

2.2.1 认定与管理

在新型研发机构兴起的初期，政府更注重的是考虑如何加快推进新型研发机构的认定与规范性管理，主要包括新型研发机构处于初创期阶段的身份认定、建设规制、项目补助等. 各地市根据新型研发机构管理办法，重点对处于初创阶段的新型研发机构给予政策扶持，其评定标准主要是在技术研发转化、人才培育和企业孵化等方面具有领先优势的机构，其目的在于集聚一批具有较强创新能力、创新意识超前的高层次创新人才，加快建设促进地方经济快速发展并具有产业联动作用的新型研发机构^[16]. 如，广东省早在2014年就召开了新型研发机构的现场会议，在全国率先开展了省级新型研发机构的评审认定工作. 同时，为促进和规范新型研发机构发展，2017年6月广东省在全国率先出台了规范性管理文件《关于新型研发机构管理的暂行办法》，从而有效推动各类创新资源向新型研发机构聚集.

2.2.2 可持续发展

在前期积累规范性管理经验后，政府开始关注新型研发机构自身可持续发展的问题. 根据不同类型新型研发机构的特点，采取分类认定、分类扶持、分类评价等的动态管理机制以及政府补贴的及时退坡机制，进一步完善不同层面以及不同区域新型研发机构管理模式和扶持机制，促使新型研发机构的可持续发展. 如，2018年河南省出台的《新型研发机构备案和绩效评价办法(试行)》提出：一是实行备案制度，经备案的省级新型研发机构才能享受相应的扶持政策，并由省科技厅负责组织开展新型研发机构的备案和动态管理工作；二是要求省科技厅每两年组织开展绩效评价，绩效评价结果分为优秀、合格和不合格3个档次，根据绩效评价结果择优给予经费后补助. 又如，2019年上海出台的《关于促进新型研发机构创新发展的若干规定(试行)》中，对属于事业单位性质的新型研发机构和对于社会力量兴办的新型研发机构采取了细化的分类引导与扶持，其中对属于事业单位性质的新型研发机构，提出不定行政级别，实行编制动态调整，不受岗位设置和工资总额限制，实行综合预算管理，而对于社会力量兴办的新型研发机构，允许通过定向委托、择优委托等形式予以财政支持.

2.2.3 高质量发展

结合当前我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段的特点，接下来政府更关注的是凝练和推广新型研发机构的发展模式，促进其高质量发展，重点培育一批高水平的新型研发机构. 例如，2018年广东省科技厅通过资助科技项目的方式，组织实施“促进新型研发机构高质量发展”专项，来探索新型研发机构未来发展模式，以此为平台汇聚国内外科技创新资源. 通过建设高水平新型研发机构，补齐广东省战略性新兴产业研发机构不足的短板，解决制约产业发展的关键核心技术问题，为提升产业的核心竞争力、推进高质量经济发展发挥重要支撑作用^[17]. 2019年4月，江苏省为了持续推进新型研发机构高质量发展，在南京市新港高新园举行新型研发机构高质量发展座谈会，聚焦讨论新型研发机构发展过程中所遇到的相关共性问题、难点痛点问题，尤其是研究院管理、基金组建、企业孵化等方面体制机制创新. 2019年4月，上海市提出要着力引导新型研发机构健康有序发展，形成各类研究机构优势互补、合作共赢的发展格局，从而促进上海市科技创新和经济高质量发展. 关键举措包括：一是通过第三方绩效评价，对经认定符合条件的科技类社会组织和研发服务类企业等新型研发机构给予研发后补助，支持新型研发机构开展研发创新活动；二是经认定的从事战略性、前瞻性、颠覆性、交叉性领域研究的战略科技力量，按一所(院)一策原则，予以支持.

3 结语

作为我国当前探索建立现代科研院制度的“特区”和国家科技体制改革最具活力的“试验田”，新型研发机构的诞生与发展，不仅是我国现行科技体制下对科技发展的内在需要，也为我国实施自主创新战略提供持续且稳定的驱动力，必将在我国的创新发展之路上发挥着更重要的作用. 文章以新时代背景下的经济、科技和教育3大要素对新型研发机构综合影响为依据，将其发展历程划分为“因势而动—顺势而为—造势而起—乘势而上”的4个阶段，并从空间和时间两大维度，提出新型研发机构具有 “地方先行先试—中央顶层设计—地方全面突破”和“认定与管理—可持续发展—高质量发展”的两大发展特征，从而为新型研发机构在我国的兴起与成长作一个全景式透视，为进一步把握新时代新型研发机构的职能定位以及研判其未来发展趋势提供研究基础.